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而且还有一个宪法存在，也可以说还是一个宪制体制。

主流宪法学所承担的只是一个日常状态下的法治目标，而不是非常态的宪法学。所以，政治宪法不能仅仅是人民的政治决断，是革命党领导的创制，而且也是一种政治宪政主义，即对于政治权力的约束机制。

我之所以说是半个中国，是就其未来指向来说的，即目前中国并没有实现真正的国家统一，两岸四地最终还有待一个新的宪法体制将百年之初的现代中国之开局，凝聚为一个自由、宪政、民主的新中国。前面我曾谈到政治宪法学的方法论是一种生命一结构主义的方法论，而不是基于个人主义的方法论，之所以如此，这里具有我对于自由宪政的特定理解，具有我对于历史主义宪法观的理解。我对陈端洪的批评主要集中在高全喜：《政治宪政主义与司法宪政主义—基于中国政治社会的一种立宪主义思考》，载高全喜：《从非常政治到日常政治—论现时代的政法及其他》，中国法制出版社2009年版。我本人关于保守改良主义宪制框架的初步研究构成了我的政治宪法学的基本关怀与特色，参见高全喜：《立宪时刻：论〈清帝逊位诏书〉》，广西师范大学出版社2011年版。所以，政治宪法学的规范性诉求就不是来自主流宪法学所谓的权利保障或日常司法，而是来自如何终结革命，把革命政治纳入宪法政治，把党的领导性权力纳入人民代表大会的人民主权体制，也就是说，规范来自权力的自我约束，从政治权力的内部，从政治统治的合法性那里伸展出规范架构，从革命党转入执政党的理念，进而步入宪政国家。

[26]规范宪法学的代表人物林来梵教授曾有此语。当然，由于中国的政治体制改革并没有真正付诸实行，其宪法化诉求还蕴含着严峻的悖论，致使政治宪法学对待时代精神的回应还是很复杂的，甚至有些观点是反动的。[8]沿用原有的立法路径，按领域一部一部进行立法，其所耗费和占用的资源和制定基本法相比非常大。

为什么会这样？ 原因之一是因为行政程序最终要解决行政行为的效力问题，行政行为的效力问题本身就是一个实体问题，所以将程序问题和实体问题决然分开是很困难的。[33]1986年7月31日，万里发表了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》，提出了实现决策科学化、民主化的重要意义。这样就可以通过一个个案例，逐步建立一系列的规则，逐步形成完整的程序规则体系。服务型政府建设所带来的行政职能的转变将直接影响行政法体系的建构。

[9]例如，行政处罚法和行政强制法，事实上存在着诸多的内在冲突。无论在行政法的基本理论，还是行政主体、行政行为、行政程序、行政救济、行政赔偿等领域，包括对服务型政府视野下的行政法，都有很多建树，在学术上形成了很多研究成果。

目前，我国各级行政执法人员良莠不齐，特别是基层的执法队伍整体素质和执法水平都还不强，制定统一的基本法，将最精华、最核心的规范高度概括提炼出来，有利于执法人员最便捷、最容易地掌握行政法的基本内容。过去一般强调公共利益绝对优于私人利益，后来有一种观点又认为私人权利至上，没有私人权利就没有公共利益，公共利益要服从私人利益。第三，尽管相当一些国家选择了行政程序法，但是制定行政基本法已有一些实践。在国外，行政程序很少涉及决策问题，因为在议会主权国家或者议会权力比较大的国家，很多决策是由议会完成的，甚至建一个公共厕所都要由议会做出决定。

[19]此外，还有很多其他的见解。从正面看，它有四个是： 第一，它是与所有的行政活动有关的法律。[43] 法律本身既不能吃、也不能穿，法对于人来说并不具有绝对性，法的价值对人类来说也不具有绝对的至上性，人类不是以法来作为终极目标的。三是由于各单位立法在不同时期，由不同主体，基于不同理念制定，难免前后互相矛盾，尤其是立法者如果为避免重复，显示各单行法的特点，故意让有些条款不一样，可能带来一些新的问题，例如，在行政处罚中广泛涉及行政强制，两者本来就是一致的，现有立法都将行政强制权和行政处罚权的设定规定得不一致，只给处罚权不给强制权，或者给了强制权却没有处罚权，这就会带来很多问题。

[39]江必新、邵长茂:社会治理新模式与行政法的第三形态，《法学研究》2010年第6期。[40]首先是每一个国民都不是天使，这恰恰是政府和法律存在的人性基础。

第三，要处理好授权和控权的关系。不同层级、不同部门制定的行政法律规范，内在的冲突就更多。

类似于行政法的大纲，是一个纲要性的规定，而不是细则性的、某一方面的规定。实践中，由于我国一些法律对行政主体之间的行政事务的划分并不明确，一些机关存在着有利争着做，无利相推诿的现象。一种是效率模式，如德国行政程序法，更加关注效率。行政处罚法、行政许可法、行政强制法等单行法律的出台，正说明了制定融实体与程序为一体的行政基本法的可能性与现实性。传统的行政程序法和行政法，把合法性作为核心价值。但是，变和不变是相对的，在变化中把握不变的东西，仍然是有可能的。

行政执法离不开事实基础。在英美法系国家，证明标准一般准用的民事案件证据优势证明标准，而不必达到刑事案件排除合理怀疑的要求。

所以，行政机关既要保护权利，又要实现对社会的有效监管。参见前注〔1〕，陶希晋文。

当法安定性和合目的性之间相冲突时，也应当进行理性调整。人们之所以需要政府存在，承认它、默认它，是因为政府可以为人民办事，也希望它为人民办事，让政府为人民做更多有利于人类福祉的事。

笔者从事法律研究和司法实务工作几十年，深刻体会到，对于一部法律，关键在于掌握其原则和精髓，抓住其最核心的几条规则。[30]前注〔19〕，应松年主编书，第511页。第七，确定行政法律行为的成立、生效以及合法要件和事实行为的合法要件。第二，只有制定行政基本法才能最大限度地节省成本，避免立法资源的浪费。

另一方面，由于实现行政管理方式的多元化、弹性化、柔性化是政府职能转变和行政作用拓展的逻辑必然。倘若把最重要的国民利益的管理交付给一个政府，而又不敢把适当而有效地管理所需要的权力交付给它，就必然是永远荒谬的。

不过，所谓的这些行政程序法，事实上可以分为三类。[1]二十多年来，我国制定了行政诉讼法、行政复议法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法、国家赔偿法、行政监察法等重要行政法律，行政法律体系逐步建立，但是离完全的有法可依仍然遥远，学界千呼万唤的行政程序法迟迟不能出台，行政法律体系的建立依然任重道远。

不过从内容上看，世界上没有哪一部行政程序法纯粹是规范行政程序的，它们或多或少地包含有实体内容。许多大陆法系国家都对行政行为的成立、生效、合法以及失效要件进行了规定，例如，德国《行政程序法》规定了行政行为的无效、部分无效、不当然无效、错误的行政行为及违法行政行为的撤销等等。

第四，它是一个实体法与程序法合一的法律。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方方休止。一般认为，行政机关之间发生职权和管辖权争议的，由争议各方协商解决，协商不成的，由本级人民政府决定。在篇幅上，根据现有立法情况，这些问题可详可略。

以往，行政法对行政主体的不作为的关注得不够。[27]管辖争议一般可分为职权划分的争议和执行法律、法规、规章时发生的争议。

立法资源是一种稀缺资源。[42]法的安定性，是制定行政基本法首先必须关注的问题。

基本法的原则和基本要求确定下来之后，可以通过司法审查、行政复议，形成若干判例和案例，以逐步完善行政法治的规则体系。事实上，要将所有的行政法律法规全部网络在一个法典里面，作一个完整的规定，是相当困难的。